ים המלח הוא משאב ציבורי יחיד במינו. הוא אגם מלוח באופן קיצוני (בערך פי 10 מהים התיכון), המצוי בנקודה היבשתית הנמוכה בעולם ובסביבת אקלים מדברי יבש וחם. מדובר בנכס לאומי מהמעלה הראשונה, כפי שהיטיב לתאר בית המשפט העליון לאחרונה:
"ים המלח הוא פלא שאין שני לו. הוא שוכן בלב מדבר במקום היבשתי הנמוך בעולם, נחשב לתופעת טבע ייחודית ומצטיין בערכי נוף ומורשת יקרים מפז. מדי שנה פוקדים אותו רבים, המגיעים מכל קצווי תבל לבקר בו כאתר תיירות מרכזי בישראל ... ים המלח נושא אפוא מטען חשוב הנוגע לדימויה ההיסטורי, התרבותי והדתי של הארץ, עבור יושביה וגם עבור האנושות כולה" [בג"ץ 5784/22 לובי 99 בע"מ (חל"צ) נ’ הרשות הממשלתית למים וביוב (ניתן ביום 3.12.2025)].
אזור ים המלח הוא אחד המרחבים הייחודיים והרגישים ביותר בישראל מבחינה אקולוגית, נופית ומורשתית. זהו אזור משופע במערכות טבע נדירות, בהן מניפות סחף רחבות, מעיינות, נחלי איתן מדבריים, מלחות, בתי גידול שנוצרו בעקבות נסיגת הים, ואתרי גיאולוגיה ייחודיים שאין להם אח ורע בישראל. הוא משמש גם חוליה מרכזית במסדרונות האקולוגיים, ומהווה בית גידול למינים נדירים, אנדמיים, ומינים בסכנת הכחדה. לצד ערכיו האקולוגיים והנופיים, אזור ים המלח נושא חשיבות היסטורית, ארכיאולוגית ותרבותית יוצאת דופן, בהיותו מוקד להתיישבות ולמסחר לאורך אלפי שנים. בזכות כל זה משופע מרחב ים המלח בשמורות טבע ובגנים לאומיים, שנועדו לשמור ולהגן על הערכים החשובים – אקולוגיים, נופיים וכן על אתרי מורשת, שלהם נלווה מערך טיילות המושתת על ערכים אלו.
לצד ערכיו הסביבתיים החשובים, ים המלח מהווה גם משאב כלכלי בעל חשיבות לאומית מן המעלה הראשונה. מימיו עשירים במינרלים יקרי ערך, בהם אשלג, ברום, מגנזיום ומלחים אחרים, המשמשים חומרי גלם לתעשייה ולחקלאות וגם מיועדים לייצוא. הפקת המינרלים כרוכה בשאיבת מים, בהקמת תשתיות ובהקמת מפעלים ומתקנים שונים, ופעילות הפקתם היא מהפעילויות התעשייתיות המשמעותיות בישראל: היא מהווה מקור הכנסה משמעותי למשק הישראלי – באמצעות תמלוגים, מיסים והכנסות נוספות לקופת המדינה – ותורמת לפיתוח הכלכלי של האזור וליצירת מקומות עבודה. בשל חשיבותו הכלכלית של מרחב זה נדרשה המדינה להסדיר במהלך השנים את אופן הקצאת הזכות להפקת משאבי הטבע מים המלח, ואת היחסים בין המדינה לבין הגורם המפיק אותם.
בתחילת שנות ה-60 נחקק חוק זיכיון ים המלח, תשכ"א-1961 (להלן: החוק הישן). החוק הסדיר את היחסים החוזיים בין מדינת ישראל לחברת מפעלי ים המלח (להלן: מי"ה), שהייתה חברה ממשלתית באותה עת, ובהמשך הועברה הבעלות עליה לחברת כימיקלים לישראל (כי"ל). בשנות ה-90 החברה הופרטה, והיום היא בבעלות חברת איי.סי.אל גרופ בע"מ (ICL).
הזיכיון שניתן לפי החוק הישן העניק למי"ה זכויות בלעדיות וכמעט בלתי מוגבלות להפקת משאבי טבע ממימי ים המלח לצורך ניצולם המסחרי. בחוק הישן לא ניתן ביטוי להיבטים סביבתיים. למעשה, המילים ’סביבה’ ו’ערכי טבע’ לא מופיעות בחוק הישן כלל. הדבר אינו מפתיע בהתחשב בעובדה שבשנת 1961 שיח שמירת הטבע בישראל עדיין היה בחיתוליו. החוק שהקים את הרשות לשמירת הטבע נחקק רק שנתיים לאחר מכן, ושמורות הטבע והגנים הלאומיים באזור ים המלח תוכננו והוכרזו עוד שנים אחר כך.
במרוצת השנים נשמעה ביקורת נרחבת על המדינה בגין ’היעדר משילות’ בכל הנוגע לזיכיון בים המלח. הסדרים רגולטוריים מרכזיים כגון דיני התכנון והבנייה, פקודת המחצבות וחוק רישוי עסקים לא הוחלו על בעל הזיכיון במשך שנים רבות, או הוחלו באופן חלקי בלבד. חלק מן הקושי נבע מלשונו הרחבה של החוק הישן ומהפרשנות של המדינה, שנעשתה באופן שצמצם את היקף האסדרה והפיקוח בשטח והביא לידי פגיעה באינטרסים הציבוריים באזור, ובכללם ערכי הטבע, הנוף והמורשת. פעילות מפעלי ים המלח גרמה וממשיכה לגרום לפגיעה פיזית, הן ישירה והן עקיפה, בבתי גידול, בערכי נוף ובמרחבים שמורים, בעיקר עקב הקמת תשתיות פיזיות בשטח, תקלות תפעוליות, תכנון לקוי והיעדר קבלת אחריות למפגעים ושיקומם. כך לדוגמה במקרים שאירעו בעת האחרונה: זיהום תמלחות במניפת נחל צאלים, דליפת תמלחות של מתקני מפעל פריקלס, דליפת ברום ועוד.
על רקע זה פרסם מבקר המדינה דוח מיוחד בנושא ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו – היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין (פורסם ביום 11.3.2025, להלן: דוח המבקר) בדוח הוא הצביע על "כשל רגולטורי ואכיפתי רב-מערכתי", וציין כי לתהליך התעשייתי של ניצול משאבי הטבע בים המלח נלוות תוצאות סביבתיות שליליות "שיש בהן כדי להשפיע על הדור הנוכחי ועל הדורות הבאים". המלצתו הייתה שהכשלים יקבלו מענה באסדרה החוקית החדשה.
בעקבות הביקורת על ההסדר החוקי הקיים ולקראת סיום הזיכיון הקיים בעוד כארבע שנים, פרסם משרד האוצר בחודש דצמבר 2025 את תזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-2025, שמטרתו לקבוע את ההסדר החוקי החדש שייכנס לתוקף החל משנת 2030 ויחליף את ההסדר הישן. תזכיר החוק התבסס על עבודת מטה נרחבת, שנעשתה במשרדי הממשלה, ונועד לקבוע הסדרים הנוגעים לתחומים שונים: לאופן הקצאתו של הזיכיון העתידי, לתנאי הזיכיון העתידי, לשטח הזיכיון, להסדר התשלומים למדינה, לגורמי המדינה שיהיו אחראים להקצאת הזיכיון ולפיקוח עליו, לכלים לשיפור הפיקוח והאכיפה, ועוד.
כיצד רשות הטבע והגנים משתלבת בהליך החקיקה
רשות הטבע והגנים (להלן: רט"ג) היא תאגיד סטטוטורי שהוקם בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, תשנ"ח-1998 (להלן: חוק גנים ושמורות), והיא אמונה על שמירת ערכי הטבע, הנוף והמורשת במדינת ישראל עבור כלל הציבור. לרט"ג הוקנו סמכויות בחוק למילוי תפקידיה, ובכללן סמכויות פיקוח ואכיפה, וכן סמכויות ניהול והחזקה של שמורות הטבע והגנים הלאומיים. מלבד סמכויותיה פועלת רט"ג גם לקידום ההגנה על ערכים אלו בהליכי חקיקה שמקודמים בממשלה ובכנסת, החל משלבי החקיקה המוקדמים, בהתאם למדיניות שמתווה הנהלת רט"ג.
את תזכיר חוק זיכיון ים המלח יזם וגיבש משרד האוצר. תזכיר חוק הוא השלב הראשוני של הצעת חוק ממשלתית, שבו המשרד הממשלתי המוביל מגבש את נוסח החוק המוצע ומפרסם אותו להערות הציבור, למשרדי ממשלה ולגופים נוספים. לאחר בחינת ההערות וגיבוש הנוסח הסופי מובאת הצעת החוק לאישור הממשלה, ולאחר אישורה היא מוגשת לכנסת כהצעת חוק ממשלתית. לאחר שהצעת חוק מאושרת בקריאה ראשונה במליאת הכנסת, היא מועברת לדיון באחת מוועדות הכנסת, אשר דנה לעומק בהצעת החוק, שומעת את עמדותיהם של משרדי ממשלה, של גורמי מקצוע, של ארגוני חברה אזרחית ושל בעלי עניין אחרים, ומגבשת את נוסח הצעת החוק שיובא לאישור הכנסת בקריאה שנייה ושלישית.
עם היוודע לרט"ג על פרסום תזכיר חוק זיכיון ים המלח הוקם צוות עבודה לליווי הליך החקיקה. הצוות הורכב מגורמי המקצוע במטה ובמחוז דרום ברט"ג (רותי נשיץ, מתכננת מחוז דרום; ניר אנגרט, מנהל אגף תכנון ארצי ונוף; גלעד גבאי, מנהל מחוז דרום), מגורמי הלשכה המשפטית ומגורמים מייעצים (עו"ד אופיר בר-טל, יועמ"ש רט"ג; עו"ד אור סיון, רט"ג; עו"ד דינה עברי, יועצת חיצונית לרט"ג). בעבודת הליווי של רט"ג נעשו עד כה ניתוח של תזכיר החוק, הכנה של מסמך הערות מפורט, שהועבר לגורמי המדינה הרלוונטיים, והתקיים שיח מקצועי עם משרדי הממשלה וגורמים אחרים.
במשך התהליך תוסיף רט"ג לפעול להטמעת הערותיה בתיאום עם מקדמי החוק ותפעל בדיונים בכנסת.
עמדת רט"ג ביחס לתזכיר החוק החדש
אומנם תזכיר החוק החדש כולל הוראות הנוגעות להיבטים סביבתיים (בניגוד לחוק הישן שלא עסק בהם כלל), אך רט"ג סבורה כי ההסדרים המוצעים בתזכיר אינם מספקים. לשם הבנת הדברים חשוב להדגיש כי תזכיר החוק מקנה את הסמכויות המרכזיות בכל הנוגע לזיכיון למשרד האוצר כמעט באופן בלעדי. כך שר האוצר הוא השר האחראי בתזכיר, והוא המוסמך להקצות את הזיכיון החדש ולקבוע את תנאיו; הגורם הממונה, כביכול, שמופקד על ניהול הזיכיון והפיקוח עליו, הוא החשב הכללי במשרד האוצר, והוא רשאי להסתייע בחברה ממשלתית שתפעל לפי הנחיותיו ויוקנו לה גם סמכויות אכיפה. יוצא אפוא כי ההליך העיקרי – ניהול הזיכיון וקביעת תנאיו – וכן הפיקוח והאכיפה (בחלקה) יהיו בידי משרד האוצר. על רקע זה קריאת סעיפי תזכיר החוק מקבלת משמעות אחרת.
להלן אפרט מספר הערות מרכזיות שהעלתה רט"ג במסמך הערותיה לתזכיר החוק, שהוגש למשרד המשפטים ופורסם באתר התזכירים הממשלתי ביום 18.1.26.
קביעת תנאים סביבתיים בזיכיון
תנאי הזיכיון הם לב ליבו של ההסדר החוקי. הם יקבעו את גדר הזכויות והחובות שיחולו על בעל הזיכיון. כאמור, על פי המתווה המוצע, שר האוצר הוא הגורם המוסמך להקצות את הזיכיון החדש ולקבוע את תנאיו. סעיף 37 לתזכיר מונה רשימה כללית מאוד של נושאים שניתן לקבוע בתנאי הזיכיון, בעוד שתנאי הזיכיון עצמם ייקבעו בהמשך על ידי שר האוצר.
רט"ג סבורה כי יש לקבוע מנגנון מאוזן יותר לקביעת תנאי הזיכיון, שיבטיח מתן משקל הולם לשיקולים הסביבתיים. על כן ביקשה רט"ג במסגרת הערותיה כי התנאים הסביבתיים והתנאים הנוגעים לשמירת הטבע בזיכיון ייקבעו לפי הצעת המשרד להגנת הסביבה ורשות הטבע והגנים, ובהסכמתם. אלו הם גופי המדינה האמונים על נושאים אלו ובעלי הידע המקצועי והמומחיות, כל אחד בתחומו, ועמדתם היא שצריכה להנחות בקביעת תנאים אלו בזיכיון. נוסף על כך ביקשה רט"ג לכלול בתזכיר החוק רשימה מפורטת יותר של התנאים שיש לקבוע בזיכיון בנוגע להיבטים הסביבתיים, כך שיובטח כי תנאי הזיכיון ייגעו בכל ההיבטים הנדרשים.
יצוין כי בדיון שהתקיים ביום 27.6.26 בוועדת ביקורת המדינה בכנסת בנושא דוח המבקר ציינה נציגת משרד האוצר כי המשרד מגבש פרק סביבתי, שיתווסף לתזכיר החוק.
גבולות הזיכיון והחפיפה עם שטחי רט"ג
תזכיר החוק כולל מפה המגדירה את השטח שבתוכו יהיה ניתן להקצות את הזיכיון (התוספת החמישית לתזכיר). אומנם השטח צומצם ביחס לשטח הזיכיון הנוכחי, אולם הוא עדיין מקיף שטחים פתוחים בעלי ערכי טבע ייחודיים ובעלי ערכיות גבוהה, ובכללם בתי גידול וערכים נופיים ייחודיים, שחלקם מצויים בשמורות טבע ובגנים לאומיים.
במסגרת הערות רט"ג לתזכיר החוק הוגש מסמך מקצועי של מחוז דרום ברט"ג, המפרט ומסביר את השינויים המבוקשים לגבי שטח הזיכיון. עיקרם עסק בצורך לצמצם את תחום הזיכיון לשטחים הנדרשים במישרין לצורך פעולת הפקת המלחים ממימי ים המלח, ולהימנע ככל הניתן מהכללת שטחים רגישים בעלי ערכיות אקולוגית ונופית גבוהה. רט"ג מציינת במסמך רשימה ארוכה של שטחים ערכיים שנכללים בשטח המוצע לזיכיון, ואשר לעמדתה יש לצמצמם או להוציאם מגדר תחומי הזיכיון, למשל השטח הדרומי החופף לשמורת טבע מלחת סדום, מסוע האשלג העובר בשמורת טבע מדבר יהודה, מחצבת חמר, מיצרי לינץ’, ושטח הזיכיון באגן הצפוני של ים המלח.
התייחסות רט"ג לשינוי גבולות זיכיון ים המלח
אחת הבקשות של רט"ג היא כי יגרעו מהשטח המוצע בתזכיר שטחים החופפים לשמורות טבע וגנים לאומיים, למשל שמורת טבע מלחת סדום ושמורת טבע מדבר יהודה. שטחים אלו צריכים להיות מוחכרים במלואם לרט"ג בהתאם להחלטה 1321 של מועצת מקרקעי ישראל, לפיה שטחי גנים לאומיים ושמורות טבע יוחכרו לרט"ג. את התשתיות הנדרשות לבעל הזיכיון, ככל שאלו תואמות את המצב התכנוני בשטח, ניתן להסדיר בחוזה החכירה שיינתן לרט"ג ובהיתרים שרט"ג תיתן לבעל הזיכיון מנוכח חוק.
מנהלת לתאום פעולות האסדרה
בתזכיר החוק מוצע להקים מנהלת, שתפקידה לייעץ לממונה ולרגולטורים השונים כיצד להשתמש בסמכויותיהם בשטח הזיכיון, ולעשות תיאום בין פעולותיהם (תזכיר חוק זיכיון ים המלח 2025 סעיפים 4 ו-7). הצורך בשיפור וייעול הליכי הפיקוח והאכיפה על הפעילות בשטח הזיכיון עולה בבירור מדוח מבקר המדינה ומהכשלים שליוו את הזיכיון הישן, ולכן הקמת המנהלת היא צעד מבורך. עם זאת, האופן שבו תורכב המנהלת והסמכויות שיוענקו לה יקבעו במידה רבה את יכולתה לשמש מנגנון יעיל לאיזון בין האינטרסים השונים באזור.
רט"ג סבורה כי המתווה המוצע בתזכיר לעניין המנהלת אינו ממצה ראשית, הרכב המנהלת לא מייצג באופן מאוזן את כל גופי המדינה שהם בעלי סמכויות פיקוח ואכיפה בשטח. מתשעת חברי המנהלת בהרכב המוצע ארבעה הם ממשרד האוצר, אחד מרשות המיסים, אחד ממשרד האנרגיה, אחד מרשות המים, אחד מהוועדה הלאומית לתשתיות לאומיות, ונציג אחד בלבד מהמשרד להגנת הסביבה. מטעם רט"ג מוצע למנות משקיף בלבד.
לעמדת רט"ג למנהלת כזו צריך להיות הרכב הרבה יותר מאוזן, שייתן משקל הולם לגופים האמונים על שמירת הסביבה והגנה על ערכי הטבע. רט"ג הציעה במסמך הערותיה לכלול בחברי המנהלת מספר נציגים של המשרד להגנת הסביבה (במקום נציג אחד) וכן נציגים של רט"ג, שהיא בעלת סמכויות פיקוח ואכיפה משמעותיות בשטח הזיכיון – הן לעניין שמורות טבע וגנים לאומיים והן לעניין ערכי הטבע, הנוף והמורשת. יתר על כן, מכיוון שמנהלת מעין זו תייצג את כלל הגופים הרלוונטיים בעלי סמכויות בשטח הזיכיון, הוצע להעניק לה תפקידים נוספים, כמו למשל תפקיד גורם מייעץ למשרד האוצר בהליך הקצאת הזיכיון וקביעת תנאיו.
שיקום המפגעים בים המלח
המציאות מלמדת כי לשם הבטחת מימוש מדיניות סביבתית יש להבטיח עיגון כספי נאות. ללא מקור מימון ייעודי, גם חובות שיקום שנקבעות בדין עלולות להישאר על הנייר בלבד. אומנם תזכיר החוק כולל משטר תמלוגים חדש שמטרתו להגדיל את חלקה של המדינה במשאב הציבורי, אך אין הדבר מבטיח ייעוד כספים לצורכי שיקום.
רט"ג סבורה כי נודעת חשיבות רבה להקמת קרן לטיפול במפגעים שמקורם בפעילות התעשייתית בים המלח ולשיקומם, שתהיה קרן ייעודית לעניין זה בלבד ותרכז את המשאבים ואת פעולות השיקום באופן יעיל וממוקד. רט"ג אף סבורה כי נכון שהקרן תוסמך לפעול לטיפול לא רק במפגעי עתיד אלא גם במפגעי עבר, באמצעות גביית הכספים מהזכיין היוצא (זאת כמובן מבלי לגרוע מאחריות הזכיין היוצא לכל המפגעים שביצע).
חשוב לציין שהצורך בהקמת קרן כאמור הועלה גם על ידי השרה להגנת הסביבה, גב’ עידית סילמן, במכתבה מחודש ספטמבר 2025 לשר האוצר. במכתב ביקשה לעגן בחוק הזיכיון החדש הקמה של קרן ייעודית לשיקום ים המלח כחלק מחובת המדינה כלפי הסביבה והדורות הבאים (מכתב השרה 2025). בנוסף לכך לעמדת רט"ג שיקום מפגעים בשטח, הן מפגעי עבר הן מפגעים בעתיד, צריך להתבצע לפי הנחיות המשרד להגנת הסביבה ורט"ג. ערכי טבע, נוף ומורשת הם בתחום תפקידיה וסמכויותיה של רט"ג על פי חוק. ברי כי רט"ג צריכה להיות גורם מנחה ומפקח בכל הנוגע לתכנון השיקום של השטח עקב המפגעים שנגרמים בו, ויש לעגן זאת באופן ברור בחוק החדש.
בג"ץ 5784/22 לובי 99 בע"מ (חל"צ) נ’ הרשות הממשלתית למים וביוב (3.12.2025).
דוח מבקר המדינה: "ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו - היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין" (11.3.2025, פורסם באתר מבקר המדינה).
חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998.
חוק זיכיון ים המלח, התשכ"א-1961.
מכתב השרה להגנת הסביבה מיום 21.9.2025 (פורסם באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה).
תזכיר חוק זיכיון ים המלח, התשפ"ו-2025 (3.12.2025, פורסם באתר התזכירים הממשלתי).
דוח ממשלה מס’ 2863 בנושא עתיד ים המלח, 5.1.2003.
דוח הצוות לעניין פעולות הממשלה הנדרשות לקראת תום תקופת זיכיון ים המלח (ינואר 2019).
טיוטת מסקנות הצוות הכלכלי והצוות הסביבתי-תכנוני: "ים המלח: היערכות לתום תקופת הזיכיון והקצאת הזיכיון העתידי" (פורסמה להערות הציבור בחודש ספטמבר 2024).
פרוטוקול הוועדה המשותפת לענייני ים המלח בכנסת, 25.1.1995.
פרוטוקול הוועדה לענייני ביקורת המדינה בנושא: ניהול זיכיון ים המלח והפיקוח עליו - היבטים בתחומי הסביבה והמקרקעין, דוח מיוחד 2025 - ישיבת מעקב, 27.4.26.
